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Todos los Ministerios dependen de las decisiones del superministro de Economía, interlocutor privilegiado de la banca multilateral y con poderes para negociar y decidir temas tan delicados como la deuda externa, las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza o los tratados comerciales con los Estados Unidos y otros países. El Ministro de Educación depende del Ministro de Economía: es éste último quien termina definiendo el presupuesto, decide cuándo hace los desembolsos, cuánto y cuándo paga a los docentes, cuándo y cómo concluye el paro.
Internacionalmente, las principales decisiones que afectan a la educación en el Sur, y en América Latina y Caribe específicamente, vienen siendo tomadas por el FMI, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y las empresas multinacionales.
Asesorías y recomendaciones que fallan
El paquete de recomendaciones para la educación que vienen haciendo las instituciones financieras internacionales se presenta usualmente como una propuesta respaldada por el conocimiento científico y las “lecciones de la experiencia internacional”. No obstante, hay una amplia literatura y una vasta experiencia práctica que muestran las debilidades de dicho “conocimiento”, a pesar de lo cual, dichas recomendaciones vienen siendo tomadas al pie de la letra por –o bien llanamente impuestas a – los gobiernos y las contrapartes nacionales en los países del Sur. Concretamente, la información sobre la cual viene basando sus recomendaciones el Banco Mundial muestra entre otros (Coraggio y Torres 1997):
• un sesgo occidental y anglosajón: la mayor parte de la base documental que sirve de respaldo a los estudios e informes internacionales del BM está en inglés, desconociéndose la producción científica e intelectual en otras lenguas;
• los resultados de investigación tienden a presentarse como contundentes e infalibles y con implicaciones directas sobre el diseño de políticas, siendo en muchos casos evidente la selección y el uso de la investigación para legitimar decisiones ya tomadas;
• una tendencia a (sobre) generalizar, asumiendo un “Tercer Mundo” relativamente homogéneo y tomando a África (y sobre todo a África SubSahariana) como referente para el conjunto de regiones “en desarrollo”;
• un tratamiento simplista de la innovación educativa y de las “experiencias exitosas” o “mejores prácticas”, convertidas en modelos a ampliarse y a replicarse en otros contextos, sin atender a la especificidad de cada contexto y a la necesaria construcción propia y maduración de los procesos;
• un enfoque de manual y recetario, donde todo aparece anticipado y prefigurado, quedando escaso margen de creación e incluso de adaptación a quienes “ejecutan” las políticas;
• una visión de las políticas como opciones binarias y dicotómicas, con soluciones únicas y polos opuestos, cuando lo que existe en verdad es una amplia gama de posibilidades, variantes y matices.
La transposición de la mentalidad económica a la educación
En una década, la de 1990, el pensamiento y el discurso educativos fueron invadidos por categorías provenientes del mundo económico, con el Banco Mundial como principal artífice. Algunos de los elementos de dicha transposición:
Una educación sin historia y sin pedagogía.
El modelo educativo que viene propugnando el BM es esencialmente un modelo escolar, pero un modelo escolar peculiar, con dos grandes ausentes: los docentes y la pedagogía.
Falta de visión de sistema: una reforma gradual, por niveles.
Desde fines de la década de 1980, el BM aconsejó a los países del Sur priorizar la inversión en educación primaria, en desmedro de la educación secundaria y, sobre todo, quitando recursos a la educación superior. Su idea de la reforma educativa es una reforma gradual que va avanzando por niveles: una vez que los países han resuelto la educación primaria, pueden ocuparse de la secundaria y luego de la superior. Esta visión de la educación y la reforma educativa revela desconocimiento acerca de la naturaleza y dinámica del sistema educativo, precisamente como un sistema en el que todas las partes se interrelacionan y sostienen entre sí: la universidad requiere que los niveles anteriores –la educación primaria y secundaria – hagan bien su papel y, a su vez, la propia educación primaria depende de una buena educación secundaria y superior, pues es aquí donde se forman los futuros docentes y los profesionales encargados de la investigación, la planificación, la evaluación, la formación, la capacitación.
Prioridad de los aspectos financieros y administrativos de la educación.
Las reformas educativas a partir de l990 se encuadraron en el marco del nuevo paradigma organizativo propuesto por el liberalismo para la reforma del sector público, el llamado “nuevo modelo de gestión pública” (new public management). Este modelo cuestionó el Estado de Bienestar y anunciaba el tránsito hacia un Estado Eficiente y Capaz, inspirado en el modelo gerencial de la empresa privada.
En este marco, las reformas educativas en los 90s empezaron como reformas administrativas, aduciendo su prioridad: reestructuración orgánica de los ministerios y los sistemas escolares, descentralización, búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento (financiamiento compartido con las familias, papel del sector privado, etc.), fortalecimiento de los sistemas de información, creación o fortalecimiento de sistemas nacionales de evaluación de rendimiento escolar, capacitación del personal en asuntos administrativos, entre otros. La descentralización pasó a ser eje fundamental del debate y de la reforma educativa, asumiéndose que por el eje centralización/descentralización pasaban muchos de los problemas y soluciones de los sistemas escolares; no obstante, los intentos de descentralización no han dejado hasta la fecha los resultados esperados, o al menos no existe prueba de que la descentralización por sí misma haya contribuido a mejorar la calidad de la oferta y/o la demanda educativa. El peso de la “gestión”, en general, dejó poco espacio para los aspectos curriculares y pedagógicos. Una década después, vistos los magros avances, en muchos países está en marcha una reforma de la reforma. Se ve, entre otros, la necesidad de recuperar un enfoque más integral, que ponga nuevamente los aspectos administrativos y financieros en función de la enseñanza y el aprendizaje y no a la inversa.
La eficiencia y el costo-beneficio.
La relación coste-beneficio (eficiencia en el gasto) y la tasa de rentabilidad (aumento de ingresos en relación directa a mayor educación) son las categorías centrales desde las cuales se vienen definiendo las prioridades de inversión en educación. Bajo estos parámetros, cobró impulso la investigación empírica y cuantitativa dirigida a evidenciar el impacto de tal o cual política, programa o proyecto, a fin de justificar su financiamiento. Bajo este marco, la alfabetización y, en general, la educación de adultos fue desahuciada y forzada luego a generar también su propia “evidencia”, es decir, mostrar que el costo de la intervención es mínimo y que la alfabetización contribuye a la subsistencia y tiene algún impacto socio-económico sobre las personas, sus familias y sus comunidades. Curiosamente, el propio Banco Mundial, que a inicios de 1990 concluyó que la alfabetización y la educación básica de adultos no era costo-efectiva, viene revisando y rectificando esa posición, argumentando ahora que la educación (extraescolar) de adultos puede ser más costo-efectiva que la educación (escolar) primaria (Lauglo 2001; Carr-Hill 2001). El argumento puede ahora servir para ver los programas de educación de adultos y los programas de educación no-formal como una opción más barata para la educación básica de niños y niñas (Torres 2003).
Insumos, prioridades y opciones binarias de política.
La educación, entendida como una cadena de producción de capital humano, fue reducida a un listado de insumos que, combinados en determinado orden y en proporciones adecuadas, producirían aprendizajes. Cada insumo pasó a ser valorado por separado y priorizado o no en virtud de su coste y su incidencia sobre el aprendizaje.
A fines de la década de 1980, el BM configuró una lista de los nueve insumos determinantes de un aprendizaje efectivo, con este orden de prioridad: (1) bibliotecas; (2) tiempo de instrucción; (3) tareas en casa; (4) libros de texto; (5) conocimientos del profesor; (6) experiencia del profesor; (7) laboratorios; (8) salario del profesor; y (9) tamaño de la clase. Como se ve, los docentes, considerados un insumo más, resultaban en esta escala menos importantes para la inversión pública que los libros de texto o el tiempo de instrucción. El salario docente pasó a tener última prioridad, aduciéndose que el salario por sí solo no mejora la calidad de la educación ni los aprendizajes de los alumnos.
Con estos parámetros, a inicios de 1990 el BM planteó un esquema de “opciones binarias” para la reforma de la educación primaria, desalentando a los gobiernos a tomar una serie de “callejones sin salida” y recomendándoles tomar “avenidas promisorias”, tales como: priorizar el libro de texto (alta incidencia y bajo costo) sobre el docente (alta incidencia pero alto costo) y la capacitación en servicio sobre la formación inicial. Estos nueve insumos y estas “avenidas promisorias” pasaron a convertirse en manual de los funcionarios y asesores de las reformas educativas en los países del Sur y en América Latina concretamente y continúan operando en la lógica de muchos reformadores de la educación, aún cuando el Banco Mundial ha reconocido públicamente errores en éstas y otras recomendaciones de política educativa.
Recomendaciones del Banco Mundial para mejorar la educación primaria en los países en desarrollo (1990)
Callejones sin salida
– Ajustar el currículo propuesto (planes y programas de estudio)
– Instalar computadoras en el aula
– Reducir el tamaño de la clase
– Largos programas iniciales de formación docente
– Almuerzos escolares
Avenidas promisorias
– Mejorar el currículo efectivo (textos escolares).
– Proveer libros de texto y guías didácticas para los docentes.
– Establecer, mantener y controlar un tiempo fijo de instrucción.
– Formación docente en servicio (programas cortos, visitas e intercambios, educación a distancia, etc.)
– Uso de la radio interactiva como sistema de enseñanza en el aula (como complemento o sustituto al docente).
– Uso de materiales programados (con indicaciones detalladas).
– Complemento nutricional a través de desayuno escolar y/o de pequeños lunches.
– Identificar y tratar otros problemas de salud (infecciones parasitarias, visión y audición).
– Educación pre-escolar (particularmente para los más pobres).
Los errores reconocidos por el Banco Mundial en sus recomendaciones de política educativa
Durante los últimos años el BM ha reconocido públicamente errores y rectificado diversas políticas en el ámbito educativo:
• el excesivo peso otorgado a la infraestructura educativa en las décadas de 1960 y 1970 y sin atención a su mantenimiento (la primacía del ‘hardware’ sobre el ‘software’ de la educación);
• el argumento de las ‘tasas de retorno’ que esgrimió desde fines de 1980 para priorizar la inversión pública en educación primaria (mayores ingresos asociados a la culminación de la educación primaria);
• el descuido de la educación superior, desde la década de 1980, alentando a los gobiernos a reducir el presupuesto de las universidades públicas para destinarlo a la enseñanza primaria;
• el “enfoque de proyecto”, que actualmente busca rectificar con el “enfoque sectorial amplio” para la educación (sector-wide approach, SWAP);
• las alegaciones de desperdicio de recursos en relación a la alfabetización de adultos esgrimidas desde inicios de 1980.
El economicismo en la educación, en fin, ha incorporado y naturalizado en los últimos años una mentalidad propia del mundo empresarial, asociando escuela con empresa y alumno con cliente. Devolver a la educación su integralidad y especificidad y recuperar la pedagogía como desafío fundamental de lo educativo es esencial para el desarrollo educativo autóctono y emancipador que requieren los pueblos de América Latina.
Al mismo tiempo, es necesario contribuir desde la educación a revisar la teoría económica que subyace al modelo económico neoliberal imperante, a comprender cómo funciona la economía real, a preparar a niños, jóvenes y adultos para otra economía, a preparar nuevas generaciones de economistas.
Porque otra Educación es posible sólo si otra Economía es posible. Esa otra economía viene ya siendo conceptualizada e impulsada por redes sociales vinculadas a la Economía Social y Solidaria en todo el mundo y en las que América Latina juega un papel muy activo. De hecho, la prolongada crisis y la pauperización han venido generando estrategias de autogestión y de autoorganización de los sectores empobrecidos y excluidos, algunas de ellas inéditas y con gran potencial transformador.
Recuperado de http://www.lpp-uerj.net/olped/documentos/1174.pdf
El 4 de febrero de 2009
Justicia educativa y justicia económica
Estudio encargado por el Movimiento Internacional
de Educación Popular y Promoción Social FE Y ALEGRÍA
Rosa María Torres
Instituto Fronesis
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